《上海市生活垃圾管理條例》已于2019年7月1日起施行,標志著上海正圍繞建設國際一流卓越城市目標,借鑒世界一線城市垃圾分類治理經驗,進行著史上最嚴的“垃圾分類革命”。近一時期以來,筆者所生活的城市上海對城市“垃圾分類”的關注已成為社會和公眾熱議的話題,也引起海內外媒體的廣泛關注。
一、垃圾分類已成為上海建設國際宜居城市的主要短板
自20世紀八十年代中期,我國就開始推行垃圾袋裝化收集,1995 年開始進行垃圾分類探索,2000年,國家住建部選取了北京、上海、杭州等八個大城市試點進行垃圾分類回收,2010 年再次加入部分新城市進行試點。國外的垃圾分類經驗表明,垃圾分類是一項系統工程,由于我國從法律法規層面直至機制上均沒有相應的配套舉措,經過19年的試點,可以說均未取得預期效果。城市垃圾處理工作已經成為制約我國和諧美麗發展的瓶頸問題。
目前,上海從經濟、金融、航運、貿易、科技維度和指標來考量,與紐約、倫敦、東京、巴黎等世界一線城市的水平已不相上下,差距不大。據最新的一份權威調查數據顯示:上海目前生活垃圾焚燒占比約36%,填埋處理約50%左右,生活垃圾循環利用的比例小于10%。而倫敦的這三個比重分別為40%、30%、近30%,東京大約是75%、3%、20%。在城市垃圾分類上,與“紐倫東巴”四個世界一線城市相比,差距不僅是存于在垃圾分類基礎設施上,更表現在城市垃圾分類細節上,體現的是城市文明的程度和市民的人文素質,這是通過幾十年甚至更長時間的人文積淀,也是城市軟實力的最直接體現。
二、上海城市生活垃圾治理的三大后發優勢
進入新時代后,上海推行城市生活垃圾治理也遇到了前所未有的機遇,主要體現在三大后發優勢。
(一)從垃圾分類看具有“彎道超車”優勢
四個世界一線城市的現代城市垃圾分類體系建立歷經了五十年左右的時間,最初是從循環經濟的角度實施垃圾分類的。上海作為追趕者在起步時候就通過綜合集成,進行城市垃圾的分類和回收。上海目前實施的垃圾分類為“有害垃圾、可回收物、濕垃圾、干垃圾”四類,從一開始就把資源回收利用、堆肥、焚燒、填埋等處理方式集成起來,進行綜合推進,具有“彎道超車”的優勢。如上海目前對濕垃圾資源化設施建設按照項目開工時間段,分檔定額補貼。
(二)從垃圾處理過程看具有“倒逼”優勢
上海現在垃圾處理過程采取的戰略步驟是,設定填埋、焚燒設施的最大容量,倒逼前端的分類收集和資源化利用,在源頭上減量和分類。在強化“不分類、不收、不處置”的基礎上,上海已經制定了“濕垃圾不收費,干垃圾合計成本收費”的經濟激勵形式,以加強引逼單位分類。此外,2019年起,上海還將推進各區參照市生活垃圾處理按制收費制度,落實區處理設施對街鎮的品質控制和獎懲措施。
(三)從參與主體看具有治理“導向”優勢
在政府層面,從原來環衛部門的部門主管變成政府各部門的聯動,投入資金對于現有垃圾分類配套設施進行補足和更新;在社會層面,是市民社會自下而上的參與和創新,實施垃圾分類成為市民的自覺行動;在企業層面,是加強市場化的變革,體現企業的社會責任;在手段方面,垃圾分類網絡和再生資源回收網絡“兩網融合”,這樣的治理結構,有助于推進城市生活垃圾分類進程,加快實現城市循環經濟。
三、上海開展垃圾分類的主要實施路徑
(一)建立前中末端全覆蓋的垃圾分類保障體系
建立涵蓋前、中、末端三大功能的生活垃圾全程分類保障體系,從功能規劃、場地建設、設備升級、工藝改造、標準編制、智慧環衛等方面全面發力。在前端:錨固400余萬綠色賬戶,線上線下回收平臺相輔相成,在各區建設回收服務點,實現可回收物前端收集的資源整合;在中端:依托虹口、黃浦、長寧、楊浦、青浦等區級中轉站和徐浦、虎林兩大集裝轉運基地,實現生活垃圾分類壓縮、分類運輸、分類中轉。19個豎式壓縮設備在兩大基地升級完成;在末端:托底功能方面,堅持固廢處置托底保障的戰略定位,建設老港生態環?;?,在松江、青浦、嘉定、金山、奉賢、崇明等區建設濕垃圾、建筑垃圾等分類處置設施。
上海推行城市生活垃圾分類,按照“減量化,資源化,無害化”目標,具體來說,一是對上?,F有生活垃圾分類的硬件配套設施進行補足和更新。公共區域四萬多個道路廢棄道路廢物桶完成分類標識規范,標準家用垃圾袋和垃圾桶開始售賣;二是生活垃圾分類通過互聯網助力,形成垃圾分類網絡和再生資源回收網絡“兩網融合”,合作建立“垃圾分類回收平臺”,形成以社區為單位表上海生活垃圾大數據地圖,建立垃圾分類獎懲機制引導、激勵居民自覺進行垃圾分類;三是生活垃圾分類全面覆蓋格局基本成型,70%以上居住區實現垃圾分類實效達標,基本建成生活垃圾全程分類體系。同時,上海緊扣九個已開工生活垃圾處理項目施工周期,加快推進三個尚未開工濕垃圾項目、加快推進四個干垃圾項目,到2019年底,干垃圾焚燒處置能力達到1.93萬噸/日,濕垃圾資源利用能力達到5500噸/日。
(二)堅持“四分法”分類,形成“上海模式”
上海在以往的試點中,分類標準有過多次變化。除此外,分好類后垃圾車卻混裝拉走,挫傷過很多居民的積極性。此次《條例》將這種情況嚴格禁止,明確為“四分法”,包括可回收物、有害垃圾、濕垃圾和干垃圾4種。《條例》明確全程分類:單位和個人要源頭分類,物業公司要分類駁運,收運企業要分類收集和運輸,最后處置企業要分類處置。
實行生活垃圾分類“四分法”標準(可回收物、有害垃圾、濕垃圾和干垃圾)就是要從以前的太任性變成未來的不可以太任性。明確“四分法”標準的重要目的,就是要建立全社會責任體系,使垃圾產生者、政府部門、管理責任人、收運處置單位、社會組織各司其職、各盡其責,以完善源頭減量和資源化利用的各項措施,最終形成中國“上海模式”的生活垃圾分類。
(三)形成以法治為基礎的垃圾強制分類制度
自1996年起,上海就自行開展了多輪生活垃圾分類試點,到2000年,上海成為國家首批生活垃圾分類試點城市。為了確保試點取得成功,自2014年起,上海市政府曾先后出臺《上海市促進生活垃圾分類減量辦法》等十個政策和文件,但沒有用法律法規推行垃圾強制分類制度,顯然存在很大差距。2019年7月1日,《上海市生活垃圾管理條例》,這意味著上海在生活垃圾強制分類真正和世界一線城市接軌。
2018年,上海人均GDP達到2萬美元,已跨入高收入的行列。上海要追趕世界一線城市,建設生態友好的國際宜居城市,實現人均垃圾低于1公斤的目標,就必須嚴格執行《條例》,采取抑制性和激勵性并舉的剛性措施,才能形成全社會成員的長期堅持和習慣養成。推行20多年后,上海率先將“垃圾分類”納入法治框架。如《條例》規定,個人如果混合投放垃圾,最高可罰200元;單位混裝混運,最高可罰5萬元。同時,《條例》規定上海黨政機關內部辦公場所不得使用一次性杯具。賓館不再提供客房一次性日用品,如果不改正的,處500元以上5000元以下罰款;餐飲服務提供者和餐飲配送服務提供者不得提供一次性餐具,如果主動提供,并逾期不改正的,處500元以上5000元以下罰款。
(陳新光)